Capítulo 3. A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. ÓRGÃOS E ENTES (OU ENTIDADES). CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA UNIÃO. ADMINI

3.1. A Organização Administrativa

A Administração Pública atua mediante seus AGENTES, seus ÓRGÃOS, suas ENTIDADES e através de TERCEIROS. Quando tratamos da organização administrativa enfocamos preponderantemente os órgãos e as entidades.

3.2. Órgãos

Órgãos "são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem" (Hely Lopes Meirelles).
Os elementos componentes dos órgãos são: (a) funções ou competências; (b) agentes e (c) cargos.
As principais características dos órgãos são:(a) não têm personalidade jurídica (não são sujeitos de direitos e obrigações em nome próprio);(b) expressam a vontade da entidade a que pertencem;(c) são partes integrantes da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, das Autarquias ou das Fundações Públicas;(d) são meios ou instrumentos de ação das pessoas jurídicas;(e) são dotados de competências ou atribuições específicas.

3.3. Classificação dos órgãos
3.3.1. Quanto à posição estatal:

(a) Independentes. São aqueles previstos na Constituição. Compõem o Governo. Não têm subordinação hierárquica. Seus titulares não são servidores públicos em sentido estrito. Exemplos: Congresso Nacional, Assembléias Legislativas, Presidência da República, Tribunais
(b) Autônomos. Estão imediatamente abaixo dos independentes. Possuem funções de direção e planejamento. Atuam com ampla autonomia administrativa, financeira e técnica. Exemplos: Ministérios e Secretarias de Estado.
(c) Superiores. Compõem os autônomos. Possuem funções de direção e planejamento em áreas específicas. Não gozam de ampla autonomia. Exemplos: SRF do Min. da Fazenda; PGFN do Min. da Fazenda; SPU do Min. da Fazenda; DPF do Min. da Justiça.
(d) Inferiores. São subordinados hierarquicamente aos superiores. São unidades tipicamente executivos com reduzido poder de decisão. Exemplos: Delegacias da Receita Federal; Procuradorias da Fazenda Nacional; Delegacias do Patrimônio da União.

3.3.2. Quanto à estrutura:

(a) Simples ou Unitários. Constituídos por apenas um centro de competência. Não têm outro incrustado na sua estrutura. Exemplos: Portaria; Posto Fiscal; Seção; Setor.
(b) Compostos. Constituídos por mais de um centro de competência. Possui outro ou outros incrustados na sua estrutura. Exemplos: Uma Divisão que contenha duas ou mais seções ou setores.

3.3.3. Quanto à atuação funcional:

(a) Singulares ou Unipessoais. Atuam ou decidem através de um único agente. Exemplos: Presidência da República, Governadoria de Estado, Prefeitura.
(b) Colegiados ou Pluripessoais. Atuam ou decidem pela maioria da vontade de seus agentes. Seus atos dependem de uma decisão conjunta. Exemplos: Conselhos, Colegiados.
Na impugnação de atos de colegiados por mandado de segurança a autoridade apontada como coatora deve ser o presidente (ou dirigente) do órgão.

3.3. Entes (ou entidades)

Os entes (ou entidades) inseridos ou relacionados com a Administração Pública possuem a característica comum de serem dotados de personalidade jurídica própria. Assim, são titulares de direitos e obrigações em nome próprio. Temos, nesta categoria, os entes estatais (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações não-autárquicas e as pessoas jurídicas de direito privado (prestadoras de serviços público). Como foi dito anteriormente, os órgãos integram a estrutura administrativa das entidades.

3.4. Centralização e descentralização

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, descentralização é a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. Já desconcentração consiste na distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica.
Na descentralização política encontramos a presença de atribuições ou competências próprias não decorrentes do ente central. É o caso da federação brasileira. Na descentralização administrativa as atribuições ou competências distribuídas decorrem do poder central.
As três modadalidades de descentralização administrativa são:(a) territorial ou geográfica - onde existe uma entidade local geograficamente delimitada. Exemplo: Territórios Federais;(b) por serviços - onde há a criação de uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado e a atribuição a ela da titularidade e da execução de determinado serviço público. Exemplo: autarquia;(c) por colaboração - onde se verifica a presença de contrato ou ato administrativo unilateral de transferência somente da execução do serviço público. Exemplo: concessionária de telefonia.
O Decreto-Lei n. 200, de 1967, estabeleceu o princípio da descentralização como um dos nortes da Reforma Administrativa federal. Entretanto, as hipóteses elencadas no referido diploma legal (art. 10) não se caracterizam, em regra, como de descentralização.
A execução de obras e serviços públicos poderá ser direta (centralizada ou descentralizada) quando realizada pela própria Administração ou indireta quando realizada por particulares. Assim, o Decreto-Lei n. 200, de 1967, e a Constituição de 1988 utilizam inadequadamente os termos "direta" e "indireta", quando deveriam consignar "administração centralizada" e "administração descentralizada". A Lei n. 8.666, de 1993, ao regular as licitações, define corretamente os conceitos presentes no Decreto-Lei e na Constituição (art. 6º, incisos VII e VIII).
A expressão "entidade paraestatal", embora não apareça na Constituição, visita, com alguma freqüência, as considerações doutrinárias e jurisprudenciais, e mesmo leis ordinárias. Trata-se de noção imprecisa, não havendo convergência significativa de entendimento acerca de sua abrangência.

3.5. Entidades da administração indireta (a rigor, descentralizada)

A Administração Direta ou Centralizada é composta por órgãos sem personalidade jurídica própria. São, na esfera federal, os serviços integrados (por subordinação) na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios (art. 4o., inciso I do Decreto-Lei n. 200/67). A Secretaria da Receita Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional são exemplos de órgãos integrantes da administração Pública Federal Direta.
Já a Administração Indireta ou Descentralizada, no plano federal, é constituída pelas seguintes entidades, com personalidade jurídica própria (art. 4o., inciso II do Decreto-Lei n. 200/67):

3.5.1. Autarquias

Segundo o art. 5o., inciso I do Decreto-Lei n. 200, de 1967, autarquia é o "serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada".
As principais características da autarquia são: (a) criação por lei; (b) personalidade jurídica de direito público; (c) capacidade de auto-administração; (d) especialização dos fins ou atividades e (e) sujeição a controle ou tutela.
As autarquias podem ser classificadas segundo vários critérios. Adotando o da capacidade administrativa, temos as territoriais e as de serviço. Pelo critério estrutural, seriam fundacionais ou corporativas.
O Banco Central do Brasil e o Instituto Nacional do Seguro Social são exemplos de autarquias. A Ordem dos Advogados do Brasil é exemplo de autarquia corporativa. As diversas agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANA, ANP, ANS, ANVS, ANTT, ANTAQ, entre outras) foram criadas por lei como autarquias.

3.5.2. Fundações governamentais

Nos termos do art. 5o., inciso IV do Decreto-Lei n. 200, de 1967, fundação pública é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.". O parágrafo terceiro do mesmo artigo estabelece que as fundações públicas "... adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernente às fundações".
A rigor, o Poder Público pode criar dois tipos fundações, denominadas em conjunto de governamentais. Um primeiro tipo seria a fundação de direito público submetida ao regime jurídico-administrativo. O segundo modelo seria a fundação de direito privado regida por normas do Código Civil com derrogações por normas de direito público.
A natureza jurídica de cada fundação deve ser obtida da análise cuidadosa da lei instituidora e dos atos constitutivos (estatutos e regimentos).
A fundação governamental pública corresponde a uma modalidade de autarquia. Já as fundações governamentais privadas assumem conotação ou posição institucional idêntica a das sociedades de economia mista e das empresas públicas.

3.5.3. Sociedades de economia mista

Estabelece o art. 5o., inciso III do Decreto-Lei n. 200, de 1967, que sociedade de economia mista é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou à entidade da Administração Indireta".
São exemplos destas entidades: a SERPRO e a CEF.

3.5.4. Empresas públicas

Conforme o art. 5o., inciso II do Decreto-Lei n. 200, de 1967, empresa pública é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União ou de suas entidades da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar atividades econômica que o Govêrno seja levado a exercer, por motivos de conveniência ou contingência administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito".
São exemplos destas entidades: a PETROBRÁS e o Banco do Brasil.

3.5.5. Semelhanças e distinções entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista
As características comuns são:

(a) criação e extinção por lei; (b) personalidade jurídica de direito privado; (c) sujeição ao controle estatal; (d) derrogação parcial do regime jurídico de direito privado por normas de direito público; (e) vinculação aos fins estabelecidos na lei de criação; (f) desempenho de atividade de natureza econômica e (g) destituição dos dirigente a qualquer tempo (Súmula n. 8 do STF).
Anote-se que as empresas estatais podem tanto executar atividade econômica de natureza privada (art. 173 da Constituição) como prestar serviço público (art. 175 da Constituição).
As diferenças básicas entre as sociedades de economia mista e as empresas públicas estão (a) na forma de organização e (b) na composição do capital. A primeira, adota, no plano federal, a forma de sociedade anônima com a presença de capital público e particular. Já a segunda, pode assumir qualquer forma de direito com capital totalmente público.

3.5.6. Controle administrativo sobre as entidades da administração indireta

O controle administrativo sobre as entidades da administração indireta não é um controle hierárquico, dada a vinculação, e não subordinação, ao Ministério afim. Trata-se de uma fiscalização da observância da legalidade e do cumprimento das finalidades conhecido como tutela.
Neste sentido, a supervisão ministerial, prevista no Decreto-Lei n. 200, de 1967, reafirmada na Lei n. 9.649, de 1998 (diploma legal que trata da organização da Presidência da República e dos Ministérios), é o principal dos instrumentos de controle administrativo.

3.5.7. Categorias afins

Serviços Sociais Autônomos. São pessoas jurídicas de direito privado mantidos total ou parcialmente pelos cofres públicos exercendo atividades privadas de interesse público. Apesar de criados mediante autorização legislativa, não integram a Administração Indireta do Estado. São conhecidos e tratados como entes de cooperação. Podemos arrolar o SESI, o SENAI e o SENAC como exemplos deles.
Agências reguladoras. Como antes afirmado, são organizadas como autarquias.
Agências executivas. É a autarquia ou fundação governamental assim definida por ato do Executivo, com a responsabilidade de executar determinado serviço público, liberada de certos controles e dotada de maiores privilégios, que celebrou com a Administração Pública um contrato de gestão. Os arts. 51 e 52 da Lei n. 9.649, de 1998, tratam desta nova figura.
Organizações sociais. São entidades privadas, sem fins lucrativos, que se valem de um contrao de gestão para realizar atividades públicas (ensino, pesquisa científica, cultura, saúde, proteção do meio ambiente, entre outras) com apoio, inclusive transferência de bens e recursos, das pessoas políticas. Não integram a Administração Pública Indireta. O Estado, com a parceria com as organizações sociais, reduz sua atuação direta nestes setores. A Lei n. 9.637, de 1998, dispõe sobre as organizações sociais.
Organizações da sociedade civil de interesse público. É, precipuamente, a atribuição de um status a uma entidade existente na sociedade. Neste caso, não há celebração de contrato de gestão, e sim, de um termo de parceria. Não se destinam a substituir o Poder Público na prestação de certos serviços. A Lei n. 9.790, de 1999, disciplina a matéria.