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CAPÍTULO 6 - ATO ADMINISTRATIVO

6.1. Introdução - Teoria do Fato Jurídico
As normas jurídicas apresentam a seguinte estrutura lógica: Se S então deve ser P. Onde S significa fato ou suporte fático e P significa preceito.
Norma Jurídica---------------------- = Fato Jurídico = Eficácia JurídicaSuporte Fático
Os acontecimentos ou fatos juridicamente relevantes, porque previstos em normas jurídicas (como suportes fáticos), fazem nascer, no plano do pensamento humano, o mundo jurídico.
Os fatos juridicamente relevantes (fatos jurídicos lato sensu) podem ser:(a) fato jurídico stricto sensu: todo aquele independente de ato humano como dado essencial (exemplos: nascimento, morte, implemento de idade);(b) ato-fato jurídico: todo aquele que envolve necessariamente um ato humano abstraindo dele qualquer elemento volitivo (exemplo: descoberta de um tesouro no fundo do quintal);(c) ato jurídico stricto sensu: todo aquele que envolve um ato humano cuja parte volitiva é essencial, mas os efeitos produzidos são necessários (preestabelecidos pelas normas jurídicas) (exemplo: reconhecimento de paternidade);(d) negócio jurídico: todo aquele que envolve um ato humano cuja parte volitiva é essencial e é possível estruturar ou definir os efeitos produzidos (exemplo: contrato).
Os planos do mundo jurídico são:(a) da existência: é o plano do ser. Nele entram todos os fatos jurídicos, quer sejam lícitos, quer sejam ilícitos. Aqui não se faz considerações sobre validade ou eficácia do fato jurídico. Cogita-se apenas se fato descrito na lei ocorreu em sua plenitude;(b) da validade: onde se verifica a presença de vícios na manifestação de vontade (humana). Não passam pelo plano da validade os atos ilícitos e aqueles em que a vontade não é elementos essencial;(c) da eficácia: onde são produzidos os efeitos dos fatos jurídicos (situações jurídicas, relações jurídicas, etc). "Os atos anuláveis entram, de logo, no plano da eficácia e irradiam seus efeitos, mas interinamente, pois poderão ser desconstituídos caso sobrevenha a decretação da sua anulabilidade". "Os atos nulos, de regra, não produzem sua plena efeicácia. (...) Acontece, no entanto, que há casos, embora poucos, em que o ato jurídico nulo produz efeitos jurídicos" (expressamente atribuídos por lei).
6.2. Definições
Ato administrativo (ato jurídico-administrativo): "a declaração do Estado ou de quem lhe faça as vezes, expedida em nível inferior à lei - a título de cumpri-la - sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle de legitimidade por órgão jurisdicional" (Celso Antônio Bandeira de Melo). Exemplo: nomeação de um servidor público.
Fato administrativo (fato jurídico-administrativo): aquele que produz efeitos jurídicos no âmbito da Administração Pública mas independe da vontade humana. Exemplo: morte de um funcionário (que produz a vacância do cargo público).
Ato da administração: todo ato (em que a vontade humana é relevante) que produz efeitos jurídicos e é praticado no exercício da função administrativa. Exemplos: atos de direito privado e contratos administrativos.
Fato da administração: fato ocorrido no âmbito da Administração Pública que não produz nenhum efeito jurídico (segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro).
6.3. Elementos, componentes ou requisitos
O tema está mergulhado em profundas divergências doutrinárias. Destacamos a abordagem que decorre do disposto no art. 2o. da Lei n. 4.717, de 1965 (Lei da Ação Popular). Este dispositivo legal menciona os cinco elementos do ato administrativo: competência, forma, objeto, motivo ou finalidade.
6.3.1. Competência (ou sujeito): é aquele a quem a lei atribui poderes para a prática do ato.
6.3.2. Forma: o modo como a declaração do Estado se exterioriza.
6.3.3. Objeto (ou conteúdo):
é o efeito jurídico imediato produzido pelo ato. É aquilo enunciado ou prescrito.
6.3.4. Motivo: são os pressupostos de fato (circunstâncias, acontecimentos) e de direito (norma jurídica) que fundamentam o ato. Não se confunde com motivação (a explicitação dos motivos).
6.3.5. Finalidade:
é o resultado buscado com a prática do ato. É o efeito jurídico mediato.
Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta uma enumeração cientificamente precisa. Estabelece que os elementos ou requisitos (quanto à existência) são dois: conteúdo (ou objeto) e forma. Já os pressupostos (quanto à validade) são cinco: subjetivos, objetivos (motivo e procedimento), teleológicos (finalidade), lógicos (causa, como vínculo entre o motivo e o conteúdo) e formalísticos (formalização).
6.4. Atributos
6.4.1. Presunção de legitimidade e de veracidade.
Significa que até prova em contrário o ato administrativo foi adotado em consonância com a lei e os fatos apontados pela Administração são verdadeiros. A presunção em questão é relativa e admite prova em sentido contrário.
6.4.2. Imperatividade. Significa que os atos administrativos se impõem aos terceitos, independentemnte de sua concordância. Argumenta-se, a exemplo de Di Pietro, que o atributo só existe naqueles atos administrativos que impõem obrigações.
6.4.3. Auto-executoriedade. Importa na execução do ato administrativo pela própria Administração, sendo desnecessária a intervenção judicial. Costuma-se destacar, mais uma vez como faz Di Pietro, que este atributo é próprio das hipóteses previstas em lei e quando se exige uma providência urgente.
6.5. Classificação
6.5.1. Quanto às prerrogativas: de império (presença de prerrogativas próprias do Poder Público) e de gestão (praticados em situação de igualdade jurídica com o particular).6.5.2. Quanto à manifestação de vontade: propriamente ditos ou puros (há uma declaração de vontade da Administração) e meros atos administrativos (há uma declaração de opinião - parecer, certidão e voto num colegiado).6.5.3. Quanto à formação: simples (declaração de vontade de um único órgão - singular ou colegiado), complexos (mais de uma declaração de vontade que se funde em um único ato) e compostos (mais de uma declaração de vontade e mais de um ato praticado).6.5.4. Quanto aos destinatários: gerais (atingem todas as pessoas que estejam na situação prevista no ato) e individuais (produzem efeitos para pessoas identificadas no ato).6.5.5. Quanto aos efeitos: constitutivo (cria, extingue ou modifica situação) e declaratório (reconhece situação anteriormente existente).
6.6. Espécies
Os atos administrativos quanto ao conteúdo podem ser, entre outros: autorização, licença, permissão, aprovação, homologação, parecer, visto. Quanto à forma, temos, entre outros: decreto, portaria, resolução, circular, despacho, alvará.
6.7. Motivação e Teoria dos Motivos Determinantes
Motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram (MSZDiP). Subsiste uma significativa discussão acerca da obrigatoriedade, ou não, da motivação. Para alguns, a motivação é necessária nos atos vinculados. Para outros, a motivação é inafastável dos atos discricionários.
"Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;V - decidam recursos administrativos;VI - decorram de reexame de ofício;VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito" (Lei n. 9.784, de 1999)
Pela teoria dos motivos determinantes a validade do ato administrativo está vinculada a existência e veracidade dos motivos apontados como fundamentos para a sua adoção.
6.8. Extinção dos atos administrativos
O assunto é bastante espinhoso em sede doutrinária. Trata-se de verificar as formas de desaparecimento do ato administrativo da ordem jurídica. Encontramos entre as hipóteses mencionadas: (a) cumprimento dos efeitos; (a.1) esgotamento do conteúdo jurídico; (a.2) execução material; (a.3) implemento de termo ou condição; (b) desaparecimento do sujeito ou do objeto; (c) retirada; (c.1) revogação; (c.2) invalidação ou anulação; (c.3) cassação; (c.4) caducidade; (c.5) contraposição e (d) renúncia.
As duas formas mais comuns de extinção dos atos administrativos são a revogação e a invalidação ou anulação.
A revogação: (a) ocorre por razões de conveniência e oportunidade; (b) é realizada pela autoridade administrativa competente; (c) produz efeitos ex nunc (para frente, para o futuro) e (d) possui natureza constitutiva.
A anulação ou invalidação: (a) ocorre por razões de legalidade/validade (o ato foi produzido em desconformidade com o direito); (b) é realizada pela autoridade administrativa competente ou pelo Judiciário; (c) produz efeitos ex tunc (para trás, para o passado) e (d) possui natureza declaratória.
"Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato." (Lei n. 9.784, de 1999)
6.9. Classificação da invalidade
A matéria está envolta em enormes divergências doutrinárias.
Os atos administrativos, quanto ao vício que eventualmente carregam, podem ser: (a) irregulares: tratam-se de vícios mínimos ou irrelevantes (são desconsiderados); (b) anuláveis: podem ser reproduzidos sem repetir o vício; (c) nulos: não podem ser reproduzidos sem repetir o vício e (d) inexistentes: possuem defeitos de tal magnitude que sequer entram no plano jurídico da existência (são desconsiderados).
Os atos anuláveis são convalidáveis. Os atos nulos (e os atos inexistentes) não são convalidáveis.
A convalidação, também chamada de saneamento, é o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este foi praticado (MSZDiP). Em regra, é possível a convalidação nos casos de vícios de competência e forma. Não se admite a convalidação nos casos de vícios relativos ao objeto, à finalidade e ao motivo.
"Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração." (Lei n. 9.784, de 1999)

CAPÍTULO 5 - DEVERES DO ADMINISTRADOR. PODERES ADMINISTRATIVOS. USO E ABUSO DE PODER.

5.1. Deveres do Administrador
O agente público recebe, quando investido no cargo, emprego ou função, parte do poder público como instrumento ou meio necessário ao desempenho de suas atribuições ou competências.
No âmbito do direito privado o poder de agir caracteriza-se como uma faculdade. Já na seara do direito público o poder de agir transforma-se num dever de agir, numa imposição de atingir as finalidades públicas previstas em lei.
Assim, foi cunhada a expressão poder-dever de agir da autoridade pública, justamente para acentuar o fato de que o agente público não pode se furtar ao exercício de suas atribuições quando a lei assim o determinar ou as circunstâncias fáticas exigirem.
Alguns juristas chegam a inverter o binômio, desenvolvendo a expressão dever-poder de agir. Procuram, assim, acentuar a precedência do dever de agir sobre a possibilidade (poder) de exercer suas atribuições, tudo em sintonia com a idéia de função ("existe função quando alguém está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrm, necessitando, para tanto, manejar os poderes requeridos para supri-las. Logo, tais poderes são instrumentais ao alcance das sobreditas finalidades").
Os principais deveres genéricos do agente público são:
Dever de agir. "Não se admite a omissão da autoridade diante de situações que exigem a sua atuação".
Dever de eficiência. O exercício das competências administrativas deve, além da legalidade, considerar a presteza, a perfeição e o rendimento funcional.
"A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:" (art. 37, caput da Constituição).
Dever de probidade. Consiste no desempenho das atribuições administrativas observando os padrões morais previstos na ordem jurídica como de "probidade" (moralidade qualificada juridicamente).
"Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível" (art. 37, §4o. da Constituição).
A Lei n. 8.429, de 1991, estabelece que "os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei". A referida lei prevê três categorias de atos de improbidade: (a) que Importam Enriquecimento Ilícito; (b) que Causam Prejuízo ao Erário e (c) que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública.
Dever de prestar contas. A gestão de bens e interesses públicos impõe, como decorrência natural da condição, a prestação de contas dos atos praticados. A prestação de contas possui sentido amplo, não devendo ser vista ou entendida como demonstração quantitativa do manuseio de dinheiros públicos.
5.2. Poderes Administrativos
Os poderes administrativos nascem com a Administração. São verdadeiros instrumentos de trabalho do administrador. Daí serem considerados poderes instrumentais. São meios de que se vale a Administração, por seus agentes, para obter os objetivos previstos em lei.
5.2.1. Poder Vinculado. Também conhecido como poder regrado. É aquele que o direito confere à Administração Pública para a prática de ato de sua competência, determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização. A liberdade de ação do administrador é desprezível ou inexistente porque sua conduta é minuciosamente especificada na lei. Elementos vinculados serão sempre a competência e a finalidade. Crítica: Não é poder autônomo. Não é prerrogativa (ou poder), e sim, restrição.
5.2.2. Poder Discricionário. É o que o direito confere à Administração de modo explícito ou implícito para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha entre vários atos possíveis e lícitos. Crítica: Não é poder autônomo. O exercício das competências pode ser vinculado ou discricionário.
5.2.3. Poder Hierárquico. É o decorrente das relações de subordinação, distribuição de funções e gradação de autoridade. Típico da função administrativa. Não está presente no exercício da função legislativa ou judicial. Faculdades decorrentes: dar ordens, fiscalizar, delegar (superior => inferior), avocar (superior <= inferior) e rever.
"São deveres do servidor: (...) IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais" (art. 116 da Lei n. 8.112, de 1990).
"Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:I - a edição de atos de caráter normativo;II - a decisão de recursos administrativos;III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior." (Lei n. 9.784, de 1999)

5.2.4. Poder Disciplinar. É a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores.
"São penalidades disciplinares: I - advertência; II - suspensão; III - demissão; IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade; V - destituição de cargo em comissão; VI - destituição de função comissionada" (art. 127 da Lei n. 8.112, de 1990).
5.2.5. Poder Regulamentar. Também chamado (numa concepção mais ampla) de normativo. É a faculdade de expedição de atos explicitadores e viabilizadores do cumprimento da lei. Não podem inovar o ordenamento (criar obrigações não previstas em lei).
5.2.6. Poder de Polícia. É a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais em benefício da coletividade. Razão: É o interesse público. Fundamento: Supremacia do Estado (face interna da Soberania) Objeto: Bens, direitos e atividades que possam afetar a coletividade. Finalidade: É a proteção do interesse público. Atributos ou qualidades: a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade. Crítica: Nem sempre é discricionário. Auto-executoriedade só está presente por disposição legal expressa ou por urgência. A coercibilidade seria indissociável da auto-executoriedade. Espécies: de costumes, de profissões, de transporte, de trânsito, de diversões, de comércio e indústria, ecológica e de saúde. Deve-se distinguir a polícia administrativa da polícia judiciária e da polícia de manutenção da ordem pública.
"Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos" (art. 78 do Código Tributário Nacional).
5.3. Uso e abuso de poder
O uso do poder é uma prerrogativa do agente público. O uso (normal) do poder implica na observância das normas constitucionais, legais e infralegais, além dos princípios explícitos e implícitos do regime jurídico-administrativo e na busca do interesse público.
O abuso do poder corresponde a um desvio do uso (normal). O abuso implica na entrada, pelo agente público, no campo da ilicitude.
São três as formas abuso de poder:
5.3.1. Excesso: quando a autoridade competente vai além do permitido na legislação.
5.3.2. Desvio de finalidade: quando o ato é praticado por motivos ou com fins diversos dos previstos na legislação.
5.3.3. Omissão: quando constata-se a inércia da Administração, a recusa injustificada em praticar determinado ato.
"conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público" (art. 5o., inciso LXIX da Constituição).

CAPÍTULO 4 - AGENTES PÚBLICOS. DEFINIÇÃO. CLASSIFICAÇÃO. SERVIDORES PÚBLICOS. REGIME JURÍDICO

,4.1. Definição
Agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas de exercer alguma FUNÇÃO ESTATAL, definitiva ou transitoriamente, com remuneração ou sem ela.



4.2. Classificação

4.2.1. Agentes Políticos

Exercem atribuições constitucionais e concorrem, em conjunto, para a formação da vontade política do Governo. Ocupam os órgãos independentes e titularizam os autônomos. Exemplos: Presidente da República, Governadores, Prefeitos, Ministros, Secretários de Estado, Secretários Municipais, Parlamentares, Magistrados, Membros do Ministério Público, Conselheiros e Ministros dos Tribunais de Contas.

4.2.2. Agentes Administrativos

Exercem atribuições fixadas em lei e compõem a Administração Pública. Mantêm vínculo profissional, sujeito à hierarquia, com responsabilidade técnica e administrativa, com o Poder Público. Exemplos: Fiscais, Procuradores, Médicos, Engenheiros e Professores.

A categoria dos agentes administrativos pode ser subdividada em: (a) servidores públicos; (b) dirigentes paraestatais e (c) militares (por força da Emenda Constitucional n. 18, de 1998). Já os servidores públicos podem ser subdivididos em: (a) funcionários (estatutários ocupantes de cargo); (b) empregados (celetistas ocupantes de empregos) e (c) temporários.

4.2.3. Agentes Honoríficos

São convocados ou nomeados para prestarem, em caráter transitório e sem remuneração, serviços públicos relevantes. Exemplos: Jurados, Mesários (eleitorais) e integrantes de Comissões de Estudos.

4.2.4. Agentes Delegados

São particulares que exercem funções delegadas pela Administração Pública. Exemplos: Titulares ou dirigentes de entidades que executam serviços públicos concedidos, permitidos ou autorizados.

Existe o conceito penal de funcionário público, diverso daquele presente em Direito Administrativo. Ele pode ser encontrado no art. 327 do Código Penal, nos seguintes termos: "Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.". Equipara-se a funcionário público, segundo o parágrafo primeiro do mesmo artigo, "quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal".

4.3. Servidores Públicos (compilação a partir da Constituição e da Lei n. 8.112, de 1990)

A. Movimento para o serviço público

(1) Inscrição do particular:

1.1. Precisa ser brasileiro que preencha os requisitos legais ou estrangeiro na forma da lei.

1.2. Os requisitos legais são: (a) direitos políticos; (b) obrigações militares e eleitorais; (c) escolaridade; (d) pelo menos 18 anos; (e) aptidão física e mental e (f) outros fixados em LEI.

(2) Concurso Público:

2.1. Exigível para cargos e empregos.

2.2. Deve ser de provas ou provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego.

2.3. Pode ter até 2 (duas) etapas, com pagamento de inscrição, se for o caso.

2.4. É dispensado para os cargos comissionados e nas contratações temporárias.

2.5. Existe percentual (reservado) de até 20% dos cargos para os portadores de deficiência.

2.6. O acesso ao cargo ou emprego sem concurso ou depois do prazo de validade implica em nulidade do ato e punição da autoridade responsável.

2.7. O edital, a lei do concurso, deve ser publicado no DOU e em jornal de grande circulação.

2.8. O prazo de validade é de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período.

2.9. Existe prioridade do aprovado sobre novos concursados, durante o prazo improrrogável previsto no edital, segundo a Constituição.

2.10. Não se abrirá novo concurso enquanto houver aprovado em concurso anterior com prazo de validade não expirado, segundo a Lei n. 8.112, de 1990. A lei é inconstitucional ao ampliar a restrição presente na Constituição e "esvaziar" o comando do Texto Maior.

2.11. O art. 19, §1o. do ADCT estabelece que o tempo de serviço dos servidores admitidos sem concurso público será contado, na forma da lei, como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação.

(3) Nomeação:

3.1. Trata-se de provimento em caráter efetivo (não é cargo comissionado) pela autoridade competente de cada Poder.

(4) Posse:

4.1. Mediante a assinatura de termo próprio, onde constam as atribuições, deveres, responsabilidade e direitos inerentes ao cargo.

4.2. Pode ser efetivada por procuração específica.

4.3. Deve ser apresentada declaração de bens e valores e declaração sobre acumulação.

4.4. Não ocorrendo a posse, a nomeação será tornada SEM EFEITO.

4.5. Pressupõe prévia inspeção médica oficial.

(5) Exercício:

5.1. É o efetivo desempenho das atribuições do cargo.

5.2. Será exonerado o servidor empossado que não entrar em exercício



B. Movimento na carreira

Cargo é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional, criado por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, que deve ser cometido a um servidor.

Classe é o agrupamento de cargos da mesma profissão (ou categoria funcional), com idênticas atribuições, responsabilidades e vencimentos. As classes constituem os degraus de movimentação na carreira.

Carreira é o agrupamento de classes na mesma profissão (ou categoria funcional), escalonadas segundo a hierarquia do serviço, para acesso privativo dos titulares dos cargos que a integram.

Quadro é o conjunto de carreiras, cargos isolados e funções de um mesmo serviço, órgão ou Poder.

Segundo o art. 10, parágrafo único e o art. 17 da Lei n. 8.112, de 1990, a promoção é a forma de desenvolvimento do servidor na carreira.

O art. 39, §2o. da Constituição estabelece que a participação em cursos de formação e aperfeiçoamento será um dos requisitos para a promoção na carreira.



C. Movimento no tempo

1.1. A jornada de trabalho semanal será de, no máximo, 40 horas, salvo casos específicos. Serão observados os limites mínimo e máximo de seis e oito horas diárias, respectivamente.

1.2. Haverá dedicação integral ao serviço para os ocupantes de cargo em comissão, podendo haver convocação no interesse da Administração.

2.1. Será submetida à autoridade competente a avaliação do desempenho do servidor.

3.1. O servidor não aprovado no estágio probatório será exonerado ou reconduzido ao cargo anteriormente ocupado, se estável.

3.2. O estável só perderá o cargo em virtude de: a) sentença judicial transitada em julgado; b) de processo administrativo disciplinar com garantia de ampla defesa; c) mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar e d) se não for cumprido o limite com despesa de pessoal previsto no art. 169, parágrafo quarto da Constituição.

3.3. O art. 19 do ADCT estabelece que "os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público".

4. A aposentadoria (direito à inatividade remunerada) será:

4.1. Compulsória aos 70 anos com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.

4.2. Por invalidez permanente com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, salvo acidente em serviço e moléstias profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei.

4.3. Voluntária, com pelo menos dez anos de efetivo exercício e cinco anos no cargo em que se dará a aposentadoria:

4.3.1. 60 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 30 anos de contruição, se mulher. Haverá redução de cinco anos, para idade e para tempo de contribuição, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.

4.3.2. 65 anos de idade, se homem, e 60 anos de idade, se mulher, comproventos proporcionais ao tempo de contribuição.

4.4. Com a Emenda Constitucional n. 20, de 1998, os servidores públicos podem ser submetidos a dois regimes previdenciários: a) regime geral de previdência social, estabelecido no art. 201 e seguintes da Constituição (igual ao do trabalhador privado) e b) regime previdenciário próprio do servidor, previsto no art. 40 da Constituição. O primeiro regime aplica-se aos ocupantes de cargos efetivos. O segundo regime será observado para o servidor ocupante exclusivamente de cargo comissionado, cargo temporário ou de emprego público (art. 40, parágrafo treze da Constituição).

4.5. O art. 40, parágrafo quatorze da Constituição estabelece que "a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201".

D. Movimento para dentro do cargo (formas de provimento)

As formas de provimento do cargo público são: nomeação, promoção, readaptação (por limitação de capacidade física ou mental), reversão (retorno do aposentado por invalidez por insubsistência desta ou no interesse da Administração), reintegração (reinvestidura de estável na invalidação da demissão), recondução (retorno ao cargo anterior por inabilitação em estágio probatório ou reintegração do antigo ocupante) e aproveitamento (retorno do disponível).
E. Movimento com e sem o cargo
Remoção é deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no mesmo quadro, com ou sem mudança de sede. Já a redistribuição é o deslocamento do cargo, ocupado ou vago, para outro órgão ou entidade do mesmo Poder.
F. Vacância (movimentos que vagam o cargo)
O cargo público ficará vago nas seguintes situações: exoneração, demissão, promoção, readaptação, aposentadoria, posse em outro cargo inacumulável e falecimento.
G. Exoneração
A exoneração (ou desligamento do serviço público) pode se dar "a pedido" (mediante requerimento do ocupante de cargo efetivo ou comissionado) ou "de ofício". A exoneração "de ofício" do ocupante de cargo efetivo poderá ocorrer: (a) na inabilitação em estágio probatório e (b) quando tomada posse o servidor não entra em exercício. A exoneração "de ofício" do ocupante de cargo comissionado será realizada a juízo da autoridade competente (exoneração ad nutum).
H. Direitos e Vantagens



H.1. Pecuniários

REMUNERAÇÃO (vencimento + vantagens pecuniárias permanentes) e SUBSÍDIO (consiste numa forma de retribuição em parcela única - exclui a possibilidade de percepção de vantagens pecuniárias variáveis). Serão obrigatoriamente remunerados por subsídios: (a) membro de Poder (art. 39, parágrafo quarto da Constituição); (b) detentor de mandato eletivo (art. 39, parágrafo quarto da Constituição); (c) membro do Ministério Público (art. 128, parágrafo quinto da CF); (d) membros da Advocacia-Geral da União, Procuradores dos Estados e do DF (art. 135 da CF); (e) Defensores Públicos (art. 135 da CF); (f) Ministros do TCU (art. 73, parágrafo terceiro da CF) e (g) servidores públicos policiais (art. 144, parágrafo nono da CF). Facultativamente, os servidores públicos organizados em carreira poderão ser remunerados por subsídios (art. 39, parágrafo oitavo da Constituição).

VANTAGENS, representadas por indenizações (ajuda de custo (destinada a compensar as despesas de instalação do servidor que, no interesse do serviço, passar a ter exercício em nova sede), diárias e transporte (utilização de meio próprio de locomoção)), gratificações (retribuição pelo exercício de função de direção, chefia e assessoramento e natalina) e adicionais (por insalubridade/periculosidade/penosidade, por serviço extraordinário, noturno, de férias e outros, relativos ao local ou à natureza do trabalho).

Revisão geral anual e igualitária.

O limite máximo de retribuição pecuniária foi alterado duas vezes, em relação ao texto original da Constituição de 1988, pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998 e pela Emenda Constitucional n. 41, de 2003. Neste sentido, o art. 37, inciso XI da Carta Magna já recebeu as seguintes redações:

"a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito" (Constituição de 1988)

"a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal" (EC n. 19, de 1998)

"a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como li-mite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Es-taduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o sub-sídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tri-bunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos" (EC n. 41, de 2003)

O Supremo Tribunal Federal, em sessão administrativa realizada em 24 de junho de 1998, "presentes os Senhores Ministros Celso de Mello (Presidente), Moreira Alves, Néri da Silveira, Sydney Sanches, Octávio Gallotti, Sepúlveda Pertence, Carlos Velloso, Marco Aurélio, Ilmar Galvão, Maurício Corrêa e Nelson Jobim, resolveu: 1º) deliberar, por 7 votos a 4, vencidos os Ministros Sepúlveda Pertence, Carlos Velloso, Marco Aurélio e Ilmar Galvão, que não são auto-aplicáveis as normas do art. 37, XI, e 39, par. 4º, da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, porque a fixação do subsídio mensal, em espécie, de Ministro do Supremo Tribunal Federal - que servirá de teto -, nos termos do art. 48, XV, da Constituição, na redação do art. 7º da referida Emenda Constitucional nº 19, depende de lei formal, de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal. Em decorrência disso, o Tribunal não teve por auto-aplicável o art. 29 da Emenda Constitucional n.º 19/98, por depender, a aplicabilidade dessa norma, da prévia fixação, por lei, nos termos acima indicados, do subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal. Por qualificar-se, a definição do subsídio mensal, como matéria expressamente sujeita à reserva constitucional de lei em sentido formal, não assiste competência ao Supremo Tribunal Federal, para, mediante ato declaratório próprio, dispor sobre essa específica matéria. Deliberou-se, também, que, até que se edite a lei definidora do subsídio mensal a ser pago a Ministro do Supremo Tribunal Federal, prevalecerão os tetos estabelecidos para os Três Poderes da República, no art. 37, XI, da Constituição, na redação anterior à que lhe foi dada pela EC 19/98, vale dizer: no Poder Executivo da União, o teto corresponderá à remuneração paga a Ministro de Estado; no Poder Legislativo da União, o teto corresponderá à remuneração paga aos Membros do Congresso Nacional; e no Poder Judiciário, o teto corresponderá à remuneração paga, atualmente, a Ministro do Supremo Tribunal Federal."

Eis um quadro demonstrativo da evolução do regramento do limite máximo de retribuição:


Paridade entre os vencimentos pagos pelos Poderes, tomado o Poder Executivo como limite máximo.

Vedação de vinculações e equiparações remuneratórias.

Possibilidade de fixação da relação entre a maior e a menor remuneração.

Proibição do "efeito cascata" (adicionais remuneratórios concedidos de forma cumulativa).

Irredutibilidade de remunerações e subsídios.

H.2. Não pecuniárias

Livre associação sindical.

Greve, nos termos e limites definidos em lei específica.

Aplicação dos direitos trabalhistas expressamente enumerados no art. 39, §3o. da Constituição.

Organização de planos de carreira com desenvolvimento mediante promoção.

Disponibilidade, na extinção do cargo ou declaração de sua desnecessidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço.

FÉRIAS (30 dias; acumuláveis até dois períodos; necessidade de doze meses de exercício para o primeiro período aquisitivo; pagamento até dois dias antes do início; possibilidade de parcelamento em até 3 etapas e possibilidade de interrupção).

LICENÇAS (doença em pessoa da família; afastamento do cônjuge ou companheiro; serviço militar; atividade política; para capacitação; tratar de interesses particulares; mandato classista).

AFASTAMENTOS (servir em outro órgão ou entidade; mandato eletivo e estudo ou missão no exterior).

CONCESSÕES (doação de sangue (1 dia); alistamento eleitoral (2 dias); casamento (8 dias); falecimento de parente (8 dias); horário especial para estudante e portador de deficiência).

DIREITO DE PETIÇÃO, exercitável pela via hierárquica.

TEMPO DE SERVIÇO (contagem para todos os efeitos do tempo de serv. púb. federal e de Forças Armadas; apuração em dias e conversão em anos; afastamentos considerados de efetivo exercício; contagem para efeito de aposentadoria e disponibilidade (serv. púb. est./mun./DF; atividade privada vinculada a Previdência Social); vedação de contagem concomitante.



I. Regime Disciplinar



I.1. Deveres

São deveres do servidor, além de outros: zelo, dedicação, lealdade, observância das normas e ordens superiores (exceto quando manifestamente ilegais), presteza, economia, conservação, sigilo, conduta moralmente compatível, assiduidade, pontualidade, urbanidade, representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder e apontar as irregularidades de que tiver ciência (representando pela via hierárquica).

I.2. Proibições

São proibições aplicáveis ao servidor, além de outras: ausentar-se sem prévia autorização do chefe imediato, retirar qualquer documento ou objeto da repartição, recusar fé a documentos públicos, opor resistência injustificada ao andamento de documento, valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, participar de gerência ou administração de empresa privada, exercer o comércio, receber propina, comissão, presente ou vantagem.

I.3. Acumulação

A regra é a proibição da acumulação remunerada de cargos públicos. Estende-se a cargos, empregos e funções em qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Envolve a Administração Indireta dos entes estatais, portanto, autarquias, fundações, sociedades de economia mista, empresas públicas e mesmo as empresas controladas e subsidiárias.

Excepcionalmente, admite-se a acumulação, desde que comprovada a compatibilidade de horários, entre: (a) dois cargos de professor; (b) um cargo de professor e um cargo técnico ou científico e (c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde com profissões regulamentadas.

Considera-se acumulação proibida a percepção de vencimento de cargo ou emprego público efetivo com proventos da inatividade, salvo quando os cargos de que decorram essas remunerações forem acumuláveis na atividade

I.4. Responsabilidades

O servidor público está submetido a responsabilidades da seguinte ordem: (a) CIVIL, decorrente de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros; (b) PENAL, que abrange os crimes e contravenções imputadas ao servidor nessa qualidade e (c) ADMINISTRATIVA, que resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou função.

As sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-se sendo independentes entre si. A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria.

As reposições e indenizações ao Erário serão previamente comunicadas para pagamento. No caso de indenização de prejuízo dolosamente causado somente será utilizado o desconto na falta de bens que assegurem a execução do débito pela via judicial.

I.5. Penalidades

As sanções ou penalidades disciplinares aplicáveis ao servidor público são: (a) ADVERTÊNCIA (por escrito); (b) SUSPENSÃO (até noventa dias); (c) DEMISSÃO; (d) CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA OU DISPONIBILIDADE; (e) DESTITUIÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO e (f) DESTITUIÇÃO DE FUNÇÃO COMISSIONADA.

I.6. Processo Administrativo Disciplinar








(1) Tipificação e Indiciação. Posteriormente, ocorre a citação do servidor indiciado.
(2) Defesa Escrita. Prazo de 10 dias a partir da citação.
(3) Relatório Conclusivo

Nos termos do art. 143 da Lei n. 8.112, de 1990, a autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar.

Da sindicância poderá resultar: (a) arquivamento do processo; (b) aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias e (c) instauração de processo disciplinar.

Como medida cautelar, a autoridade instauradora do processo disciplinar poderá determinar o seu afastamento do exercício do cargo pelo prazo de até 60 (sessenta) dias, prorrogável por igual prazo.

O processo disciplinar será conduzido por três servidores estáveis designados pela autoridade competente e de desenvolve nas seguintes fases: (a) inatauração; inquérito (instrução, defesa e relatório) e (c) julgamento. O prazo para conclusão dos trabalhos é de 60 (sessenta) dias, prorrogável por igual período.

O processo disciplinar poderá ser revisto, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando se aduzirem fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada (art. 174 da Lei n. 8.112, de 1990).

A Lei n. 8.112, de 1990, precisamente em seu art. 133, prevê a realização de procedimento sumário para a apuração da acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções e para apuração de abandono de cargo ou inassiduidade habitual.



J. Seguridade Social do Servidor



J.1. Benefícios ao Servidor: APOSENTADORIA, AUXÍLIO-NATALIDADE, SALÁRIO-FAMÍLIA, LICENÇA PARA TRATAMENTO DE SAÚDE, LICENÇA À GESTANTE, À ADOTANTE E LICENÇA-PATERNIDADE, LICENÇA POR ACIDENTE EM SERVIÇO, ASSISTÊNCIA À SAÚDE e GARANTIA DE CONDIÇÕES INDIVIDUAIS E AMBIENTAIS DE TRABALHO SATISFATÓRIAS.

J.2. Benefícios ao Dependente: PENSÃO VITALÍCIA E TEMPORÁRIA, AUXÍLIO-FUNERAL, AUXÍLIO-RECLUSÃO e ASSISTÊNCIA À SAÚDE.



L. Contratação Temporária de Excepcional Interesse Público



Disciplinado pela Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993. Foram revogados os arts. 232 a 235 da Lei nº 8.112/90 que tratavam do assunto.

Mediante contrato por tempo determinado, precedido de processo seletivo simplificado, o Poder Público poderá admitir pessoal para: combater surtos epidêmicos, fazer recenseamento, atender a situações de calamidade pública, substituir a professor ou admitir professor visitante, admitir professor e pesquisador visitante estrangeiro e atividades especiais nas Forças Armadas.



M. Outros



O art. 243 da Lei n. 8.112, de 1990, submeteu ao seu regime jurídico os servidores públicos regidos pela Lei n. 1.711, de 1952, e pela Consolidação das Leis do Trabalho. Assim, realizou os ditames do art. 39, caput da Constituição, como redigido antes da EC n. 19, de 1998, que preconizava a existência de "regime jurídico único". Convém consignar que a EC n. 19, de 1998, eliminou a necessidade de "regime jurídico único".


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Leitura complementar



Teoria dos princípios (para uma aplicação dos princípios constitucionais da Administração Pública)
de Denise Hauser



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Legislação



Constituição de 1988

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.



Lei n. 9.784 , de 29 de janeiro de 1999

Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPÍTULO I





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Jurisprudência



STF, Pleno. ADIn 1.158-AM. Relator Ministro CELSO DE MELLO. RDA 200/242. SUBSTANTIVE DUE PROCESS OF LAW. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. A cláusula do devido processo legal abrange um aspecto formal, quando impõe restrições de caráter ritual à atuação do Poder Público, e uma dimensão material, que atua como decisivo obstáculo à edição de atos legislativos de conteúdo irrazoável. Protege os direitos e liberdades contra qualquer modalidade de legislação que se revele opressiva ou destituída do necessário coeficiente de razoabilidade. O Estado não dispõe de competência para legislar ilimitadamente, de forma irresponsável e imoderada. Admite os princípios da moralidade e da razoabilidade como limites ao legislador.

STJ, 3ª Seção. CC 3.279/92-MS. DJ de 09.11.92. A relação jurídica que se estabelecer entre o funcionário publico e o Estado, após o advento da Lei 8112/90, tem natureza estatutária e não contratual, por ter o Poder Público a faculdade de estabelecer unilateralmente as condições para o exercício do cargo publico.

STF, 1ª Turma. RE 130.213/93-SP. DJ de 23.04.93. As relações entre o Estado e seus servidores são de natureza estatutária; o regime jurídico do serviço público pode ser alterado pela legislação, sem violação ao principio do direito adquirido.

STF, 1ª Turma. RE 116.683/91-RJ. DJ de 13.03.92. A Administração Pública, observados os limites ditados pela Constituição Federal, atua de modo discricionário ao instituir o regime jurídico de seus agentes e ao elaborar novos planos de carreira, não podendo o servidor a ela estatutariamente vinculado invocar direito adquirido para reivindicar enquadramento diverso daquele determinado pelo Poder Público, com fundamento em norma de caráter legal.

Capítulo 3. A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. ÓRGÃOS E ENTES (OU ENTIDADES). CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA UNIÃO. ADMINI

3.1. A Organização Administrativa

A Administração Pública atua mediante seus AGENTES, seus ÓRGÃOS, suas ENTIDADES e através de TERCEIROS. Quando tratamos da organização administrativa enfocamos preponderantemente os órgãos e as entidades.

3.2. Órgãos

Órgãos "são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem" (Hely Lopes Meirelles).
Os elementos componentes dos órgãos são: (a) funções ou competências; (b) agentes e (c) cargos.
As principais características dos órgãos são:(a) não têm personalidade jurídica (não são sujeitos de direitos e obrigações em nome próprio);(b) expressam a vontade da entidade a que pertencem;(c) são partes integrantes da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, das Autarquias ou das Fundações Públicas;(d) são meios ou instrumentos de ação das pessoas jurídicas;(e) são dotados de competências ou atribuições específicas.


3.3. Classificação dos órgãos
3.3.1. Quanto à posição estatal:

(a) Independentes. São aqueles previstos na Constituição. Compõem o Governo. Não têm subordinação hierárquica. Seus titulares não são servidores públicos em sentido estrito. Exemplos: Congresso Nacional, Assembléias Legislativas, Presidência da República, Tribunais
(b) Autônomos. Estão imediatamente abaixo dos independentes. Possuem funções de direção e planejamento. Atuam com ampla autonomia administrativa, financeira e técnica. Exemplos: Ministérios e Secretarias de Estado.
(c) Superiores. Compõem os autônomos. Possuem funções de direção e planejamento em áreas específicas. Não gozam de ampla autonomia. Exemplos: SRF do Min. da Fazenda; PGFN do Min. da Fazenda; SPU do Min. da Fazenda; DPF do Min. da Justiça.
(d) Inferiores. São subordinados hierarquicamente aos superiores. São unidades tipicamente executivos com reduzido poder de decisão. Exemplos: Delegacias da Receita Federal; Procuradorias da Fazenda Nacional; Delegacias do Patrimônio da União.


3.3.2. Quanto à estrutura:

(a) Simples ou Unitários. Constituídos por apenas um centro de competência. Não têm outro incrustado na sua estrutura. Exemplos: Portaria; Posto Fiscal; Seção; Setor.
(b) Compostos. Constituídos por mais de um centro de competência. Possui outro ou outros incrustados na sua estrutura. Exemplos: Uma Divisão que contenha duas ou mais seções ou setores.


3.3.3. Quanto à atuação funcional:

(a) Singulares ou Unipessoais. Atuam ou decidem através de um único agente. Exemplos: Presidência da República, Governadoria de Estado, Prefeitura.
(b) Colegiados ou Pluripessoais. Atuam ou decidem pela maioria da vontade de seus agentes. Seus atos dependem de uma decisão conjunta. Exemplos: Conselhos, Colegiados.
Na impugnação de atos de colegiados por mandado de segurança a autoridade apontada como coatora deve ser o presidente (ou dirigente) do órgão.


3.3. Entes (ou entidades)

Os entes (ou entidades) inseridos ou relacionados com a Administração Pública possuem a característica comum de serem dotados de personalidade jurídica própria. Assim, são titulares de direitos e obrigações em nome próprio. Temos, nesta categoria, os entes estatais (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações não-autárquicas e as pessoas jurídicas de direito privado (prestadoras de serviços público). Como foi dito anteriormente, os órgãos integram a estrutura administrativa das entidades.

3.4. Centralização e descentralização

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, descentralização é a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. Já desconcentração consiste na distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica.
Na descentralização política encontramos a presença de atribuições ou competências próprias não decorrentes do ente central. É o caso da federação brasileira. Na descentralização administrativa as atribuições ou competências distribuídas decorrem do poder central.
As três modadalidades de descentralização administrativa são:(a) territorial ou geográfica - onde existe uma entidade local geograficamente delimitada. Exemplo: Territórios Federais;(b) por serviços - onde há a criação de uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado e a atribuição a ela da titularidade e da execução de determinado serviço público. Exemplo: autarquia;(c) por colaboração - onde se verifica a presença de contrato ou ato administrativo unilateral de transferência somente da execução do serviço público. Exemplo: concessionária de telefonia.
O Decreto-Lei n. 200, de 1967, estabeleceu o princípio da descentralização como um dos nortes da Reforma Administrativa federal. Entretanto, as hipóteses elencadas no referido diploma legal (art. 10) não se caracterizam, em regra, como de descentralização.
A execução de obras e serviços públicos poderá ser direta (centralizada ou descentralizada) quando realizada pela própria Administração ou indireta quando realizada por particulares. Assim, o Decreto-Lei n. 200, de 1967, e a Constituição de 1988 utilizam inadequadamente os termos "direta" e "indireta", quando deveriam consignar "administração centralizada" e "administração descentralizada". A Lei n. 8.666, de 1993, ao regular as licitações, define corretamente os conceitos presentes no Decreto-Lei e na Constituição (art. 6º, incisos VII e VIII).
A expressão "entidade paraestatal", embora não apareça na Constituição, visita, com alguma freqüência, as considerações doutrinárias e jurisprudenciais, e mesmo leis ordinárias. Trata-se de noção imprecisa, não havendo convergência significativa de entendimento acerca de sua abrangência.


3.5. Entidades da administração indireta (a rigor, descentralizada)

A Administração Direta ou Centralizada é composta por órgãos sem personalidade jurídica própria. São, na esfera federal, os serviços integrados (por subordinação) na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios (art. 4o., inciso I do Decreto-Lei n. 200/67). A Secretaria da Receita Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional são exemplos de órgãos integrantes da administração Pública Federal Direta.
Já a Administração Indireta ou Descentralizada, no plano federal, é constituída pelas seguintes entidades, com personalidade jurídica própria (art. 4o., inciso II do Decreto-Lei n. 200/67):


3.5.1. Autarquias

Segundo o art. 5o., inciso I do Decreto-Lei n. 200, de 1967, autarquia é o "serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada".
As principais características da autarquia são: (a) criação por lei; (b) personalidade jurídica de direito público; (c) capacidade de auto-administração; (d) especialização dos fins ou atividades e (e) sujeição a controle ou tutela.
As autarquias podem ser classificadas segundo vários critérios. Adotando o da capacidade administrativa, temos as territoriais e as de serviço. Pelo critério estrutural, seriam fundacionais ou corporativas.
O Banco Central do Brasil e o Instituto Nacional do Seguro Social são exemplos de autarquias. A Ordem dos Advogados do Brasil é exemplo de autarquia corporativa. As diversas agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANA, ANP, ANS, ANVS, ANTT, ANTAQ, entre outras) foram criadas por lei como autarquias.


3.5.2. Fundações governamentais

Nos termos do art. 5o., inciso IV do Decreto-Lei n. 200, de 1967, fundação pública é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.". O parágrafo terceiro do mesmo artigo estabelece que as fundações públicas "... adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernente às fundações".
A rigor, o Poder Público pode criar dois tipos fundações, denominadas em conjunto de governamentais. Um primeiro tipo seria a fundação de direito público submetida ao regime jurídico-administrativo. O segundo modelo seria a fundação de direito privado regida por normas do Código Civil com derrogações por normas de direito público.
A natureza jurídica de cada fundação deve ser obtida da análise cuidadosa da lei instituidora e dos atos constitutivos (estatutos e regimentos).
A fundação governamental pública corresponde a uma modalidade de autarquia. Já as fundações governamentais privadas assumem conotação ou posição institucional idêntica a das sociedades de economia mista e das empresas públicas.


3.5.3. Sociedades de economia mista

Estabelece o art. 5o., inciso III do Decreto-Lei n. 200, de 1967, que sociedade de economia mista é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou à entidade da Administração Indireta".
São exemplos destas entidades: a SERPRO e a CEF.


3.5.4. Empresas públicas

Conforme o art. 5o., inciso II do Decreto-Lei n. 200, de 1967, empresa pública é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União ou de suas entidades da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar atividades econômica que o Govêrno seja levado a exercer, por motivos de conveniência ou contingência administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito".
São exemplos destas entidades: a PETROBRÁS e o Banco do Brasil.


3.5.5. Semelhanças e distinções entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista
As características comuns são:


(a) criação e extinção por lei; (b) personalidade jurídica de direito privado; (c) sujeição ao controle estatal; (d) derrogação parcial do regime jurídico de direito privado por normas de direito público; (e) vinculação aos fins estabelecidos na lei de criação; (f) desempenho de atividade de natureza econômica e (g) destituição dos dirigente a qualquer tempo (Súmula n. 8 do STF).
Anote-se que as empresas estatais podem tanto executar atividade econômica de natureza privada (art. 173 da Constituição) como prestar serviço público (art. 175 da Constituição).
As diferenças básicas entre as sociedades de economia mista e as empresas públicas estão (a) na forma de organização e (b) na composição do capital. A primeira, adota, no plano federal, a forma de sociedade anônima com a presença de capital público e particular. Já a segunda, pode assumir qualquer forma de direito com capital totalmente público.


3.5.6. Controle administrativo sobre as entidades da administração indireta

O controle administrativo sobre as entidades da administração indireta não é um controle hierárquico, dada a vinculação, e não subordinação, ao Ministério afim. Trata-se de uma fiscalização da observância da legalidade e do cumprimento das finalidades conhecido como tutela.
Neste sentido, a supervisão ministerial, prevista no Decreto-Lei n. 200, de 1967, reafirmada na Lei n. 9.649, de 1998 (diploma legal que trata da organização da Presidência da República e dos Ministérios), é o principal dos instrumentos de controle administrativo.


3.5.7. Categorias afins

Serviços Sociais Autônomos. São pessoas jurídicas de direito privado mantidos total ou parcialmente pelos cofres públicos exercendo atividades privadas de interesse público. Apesar de criados mediante autorização legislativa, não integram a Administração Indireta do Estado. São conhecidos e tratados como entes de cooperação. Podemos arrolar o SESI, o SENAI e o SENAC como exemplos deles.
Agências reguladoras. Como antes afirmado, são organizadas como autarquias.
Agências executivas. É a autarquia ou fundação governamental assim definida por ato do Executivo, com a responsabilidade de executar determinado serviço público, liberada de certos controles e dotada de maiores privilégios, que celebrou com a Administração Pública um contrato de gestão. Os arts. 51 e 52 da Lei n. 9.649, de 1998, tratam desta nova figura.
Organizações sociais. São entidades privadas, sem fins lucrativos, que se valem de um contrao de gestão para realizar atividades públicas (ensino, pesquisa científica, cultura, saúde, proteção do meio ambiente, entre outras) com apoio, inclusive transferência de bens e recursos, das pessoas políticas. Não integram a Administração Pública Indireta. O Estado, com a parceria com as organizações sociais, reduz sua atuação direta nestes setores. A Lei n. 9.637, de 1998, dispõe sobre as organizações sociais.
Organizações da sociedade civil de interesse público. É, precipuamente, a atribuição de um status a uma entidade existente na sociedade. Neste caso, não há celebração de contrato de gestão, e sim, de um termo de parceria. Não se destinam a substituir o Poder Público na prestação de certos serviços. A Lei n. 9.790, de 1999, disciplina a matéria.

Capítulo 2. O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO. CONTEÚDO. PRINCÍPIOS

2.1.1. Estado: Povo + Território + Governo Soberano + Fins
ESTADO GOVERNO ADMINISTRAÇÃO
Fins Políticas Instrumentos
Constituição Leis Atos (administrativos)


A consideração dos FINS como elemento componente do Estado tem relação com o desenvolvimento da idéia de Estado Social, justamente aquele que intervém nas searas social e econômica para realizar os ideiais da justiça social.
Os principais fins do Estado brasileiro estão previstos no art. 3o. da Constituição sob a denominação de "objetivos fundamentais"


2.1.2. Poderes e Funções do Estado

PODER Função Principal Funções Residuais
Executivo Administrar Legislar/Julgar
Legislativo Legislar Administrar/Julgar
Judiciário Julgar Administrar/Legislar


Atentar para o art. 37, caput da Constituição e para o art. 1o., §1o. da Lei n. 9.784, de 1999, no sentido da existência da função administrativa, embora residual, no âmbito dos Poderes Legislativo e Judiciário. Quando o Legislativo e o Judiciário organizam concursos para provimento de cargos vagos estão realizando atividade administrativa.

2.1.3. Conceito de Administração Pública

Conjunto de órgãos, agentes e atividades públicas tendentes a realizar concreta (a), direta (b) e imediatamente (c) os fins desejados pelo Estado.
(a) não é abstrata como a legislativa; (b) não é indireta como a judicial e (c) não é mediata como a ação social do Estado


2.1.4. Características da Administração Pública

a) pratica atos executivos (ou administrativos)
b) exerce atividade politicamente neutra
c) hierarquizada
d) pratica atos com responsabilidade técnica e legal
e) caráter instrumental
f) age segundo competências definidas previamente


2.2. Regime Jurídico da Administração Pública

A Administração Pública pode submeter-se a regime jurídico de direito privado ou de direito público. O primeiro está caracterizado pela igualdade (horizontalidade) em torno de interesses individuais. Já o segundo, pressupõe uma desigualdade ou supremacia (verticalidade) em torno de interesses públicos.
A opção ou escolha por um dos regimes jurídicos é realizada pela Constituição ou pela lei. Exemplos: arts. 173, §1o. (exercício de atividade econômica por empresas do Estado) e 175 (prestação de serviço público) da Constituição de 1988. Não se admite a escolha por meio de ato administrativo.
Quando a Administração Pública se utiliza de modelos privatísticos não ocorre a sumissão completa ao direito privado. Subsistem privilégios (juízo privativo, prescrição qüinqüenal, etc) e restrições (competência, publicidade, etc) próprios do Poder Público.


2.3. Regime Jurídico-Administrativo
O regime jurídico-administrativo caracteriza o Direito Administrativo. Consiste num conjunto de PRERROGATIVAS e SUJEIÇÕES próprios da atividade pública. Neste sentido, a atividade pública constitui uma função. Função, para o Direito, é o poder de agir cujo exercício traduz verdadeiro dever jurídico e que só se legitima quando dirigido ao atingimento da finalidade legal específica.
A formação histórica do direito administrativo explica a tensão fundamental entre prerrogativas e sujeições. De um lado, a Administração Pública precisa realizar ou satisfazer interesses da coletividade. De outro lado, os direitos individuais precisam ser respeitados, segundo a legalidade posta.
Muitas das prerrogativas e sujeições típicas do regime jurídico-administrativo são manifestadas sob a forma de princípios.


2.4. Princípios Jurídicos

Analise as seguintes normas constitucionais:
Hipótese 1
"somente por lei específica poderá ser criada autarquia"
Hipótese 2
"Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição"
Agora considere as seguintes situações e as normas constitucionais subjacentes:
Situação 1
Pedro Cela, preso numa certa penitenciária administrada pelo Estado de São Paulo, faz greve de fome para protestar e denunciar as péssimas condições da prisão.
Norma 1: direito de manifestar opinião (liberdade de expressão)
Norma 2: direito à vida
Situação 2
O Fisco, adotando os procedimentos previstos em lei, intima um certo banco a informar a movimentação financeira do contribuinte Paulo Vivaldino Sonegas.
Norma 1: direito do Fisco identificar os rendimentos do contribuinte
Norma 2: direito de intimidade e vida privada do contribuinte
Assim, podemos constatar a presença de dois tipos de normas, notadamente na Constituição: as regras e os princípios.


2.4.1. Regras

"Contêm relato mais objetivo, com incidência restrita às situações específicas às quais se dirigem".
São proposições normativas aplicáveis mediante subsunção. "Se os fatos nela previstos ocorrem, a regra deve incidir, de modo direto e automático, produzindo seus efeitos". Caso contrário, não há incidência. Portanto, é tudo ou nada (all or nothing).
A regra somente deixa de incidir sobre a hipótese de fato se for inválida, se houver outra mais específica ou se não estiver em vigor.
Os conflitos entre regras são resolvidos com o recurso a três critérios: o da hierarquia, o cronológico e o da especialização.


2.4.2. Princípios

"Têm maior teor de abstração", referindo-se a um conjunto de situações relativamente amplo.
Trata-se de uma categoria jurídica muito antiga. Normalmente, era atribuída uma dimensão puramente axiológica aos princípios, sem eficácia jurídica ou aplicabilidade direta ou imediata. Seriam cânones dirigidos e a serem observados pelo legislador.
Atualmente, existe o reconhecimento da normatividade dos princípios, ou seja, o status de norma jurídica.
Mais do que a natureza ou status de norma jurídica, os princípios foram conduzidos ao centro do sistema jurídico. Neste sentido, a Constituição passa a ser entendida como um sistema aberto de princípios e regras destinado a realizar valores (com dimensão suprapositiva). O direito, portanto, visto como sistema aberto, sofre a "... permeabilidade a elementos externos e renuncia à pretensão de disciplinar, por meio de regras específicas, o infinito conjunto de possibilidades apresentadas pelo mundo real".
Os princípios são os principais canais de comunicação entre o sistema de valores e o sistema jurídico. Não comportam, pois, enumeração exaustiva. "Passam a ser a síntese dos valores abrigados no ordenamento jurídico, espelham a ideologia da sociedade, seus postulados básicos e seus fins".
"Numa ordem pluralista e dialética, existem princípos que abrigam decisões, valores ou fundamentos diversos, por vezes contrapostos".
A aplicação dos princípios, notadamente quando contrapostos, dá-se por ponderação (de valores ou interesses). Impõe-se, aqui, fazer escolhas fundamentadas, fazer concessões recíprocas e preservar, na medida do possível, o núcleo mínimo do valor que perde força.
Nesse contexto, princípios clássicos (igualdade, liberdade, separação de Poderes) passam a conviver com novos "irmãos", tais como: razoabilidade e/ou proporcionalidade, dignidade da pessoa humana, solidariedade.
Não existe, em função do princípio da unidade da Constituição, hierarquia entre princípios e regras. Existe, isto sim, diversidade de funções. Ademais, uma regra pode ser interpretada ou aplicada de forma semelhante ao princípio (quando contém um termo ou expressão indeterminada). É possível que uma regra excepcione um princípio. Um princípio pode paralisar a incidência de uma regra.
Registre-se o surgimento de uma moderna hermenêutica constitucional. Entre os princípios instrumentais e específicos de interpretação da Constituição encontramos: supremacia, presunção de constitucionalidade das leis e atos do Poder Público, interpretação conforme a Constituição, unidade, razoabilidade e efetividade.
Essas considerações realizadas acerca dos princípios (constitucionais) revelam o cerne do constitucionalismo moderno (atual), de nítida inspiração pós-positivista.


2.5. Princípios Informativos do Direito Administrativo

Celso Antônio Bandeira de Mello, com bastante propriedade, afirma que todo o Direito Administrativo se constrói sobre os princípios da SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR e da INDISPONIBILIDADE, PELA ADMINISTRAÇÃO, DO INTERESSE PÚBLICO. Estes dois princípios traduziriam, respectivamente, a prerrogativa e a sujeição básicas ou fundamentais do regime jurídico-administrativo. A partir deles seria possível encontrar toda uma série de principios próprios do regime.
Por interesse público deve ser entendido o interesse da coletividade como um todo, conforme previsto da ordem jurídica posta. Estes são chamados de interesses públicos primários. Os interesses públicos secundários, do Estado como simples sujeito de direito, normalmente coincidentes com estritos interesses patrimoniais ou financeiros, somente devem ser atendidos quando em consonância com os interesses primários.


2.5.1. Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular

O princípio pode ser flagrado nas posições de privilégio e supremacia do órgão público. Daí resulta a exigibilidade dos atos administrativos e, em certos casos, a executoriedade. Outra típica manifestação está na autotutela (possibilidade de revogar ou anular seus atos por manifestação unilateral).
Não se perca de vista que a supremacia do interesse público não é um valor em si. A supremacia, como componente da função administrativa, é instrumento para a realização de finalidades legais, segundo os critérios e procedimentos consagrados na ordem jurídica.


2.5.2. Princípio da Indisponibilidade, pela Administração, do Interesse Público

O órgão deve guardar, defender, manter e realizar os bens e os interesses que administra. Não pode dispor deles. A disponibilidade dos bens públicos está reservada à manifestação legislativa.

2.5.3. Princípio da Legalidade

A lei é o fundamento de toda e qualquer ação administrativa. Assim, o administrador só pode agir se estiver autorizado por lei. Administrar é aplicar a lei de ofício. AO PARTICULAR É PERMITIDO FAZER TUDO QUE A LEI NÃO PROÍBE. O ADMINISTRADOR SÓ PODE FAZER O QUE A LEI AUTORIZA (e, ainda assim, quando e como autoriza). Ver o art. 37, caput da Constituição.

2.5.4. Princípio da Moralidade

A moralidade constitui hoje pressuposto de validade de todo ato administrativo. A Constituição de 1988 consigna expressamente que um ato administrativo pode ser anulado, através de ação popular, por violação à moralidade administrativa (art. 5o., inciso LXXIII). Assim, ao atuar o administrador não pode desprezar o elemento ético de sua conduta, devendo pautar-se pela moral média ou comum. Afinal, nem tudo que é legal é honesto. Tratando-se de conceito jurídico indeterminado, comporta uma atividade interpretativa mais generosa.

2.5.5. Princípio da Finalidade

Impõe que o administrador só pratique o ato para obter o fim legal. O administrador deve perseguir o interesse público (primário) contido na lei. O favorecimento ou prejuízo de alguém não pode ser o fim do ato administrativo, e sim, decorrência da obtenção do objetivo previsto na norma legal. O afastamento do administrador da finalidade de interesse público, conforme previsão legal, caracteriza o vício de desvio de finalidade.

2.5.6. Princípio da Impessoalidade

A atividade administrativa está voltada para os administrados em geral, sem determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza. Implica em que a concessão de benefício singular, insuscetível de utilização generalizada, deve ser precedida de certame entre os interessados aptos, a exemplo do concurso público e da licitação. Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que se trata do próprio princípio da isonomia ou igualdade. Já Hely Lopes Meirelles ensina que essa proposição nada mais é que o clássico princípio da finalidade. Por sua vez, José Afonso da Silva identifica que este princípio impõe a imputação dos atos administrativos ao órgão ou entidade, e não, aos funcionários.

2.5.7. Princípio da Publicidade

Apresenta um duplo sentido. Como transparência da ação administrativa permite o controle sobre a conduta do administrador. Impõe a ciência dos atos administrativos como requisito de validade e eficácia dos mesmos. A regra da publicidade dos atos administrativos comporta exceções, a exemplos dos assuntos de segurança nacional e investigações. A publicação que gerará os efeitos jurídicos adequados é a do órgão oficial. Atentar para os arts. 26 a 28 da Lei n. 9.784, de 1999.

2.5.8. Princípio da Eficiência

O administrador não deve, tão-somente, perseguir as finalidades previstas ou consagradas em lei. Não deve alcançá-las de qualquer forma ou a qualquer custo. Impõe-se a obtenção do melhor resultado, o resultado ótimo. Devem ser observados os atributos de rapidez, perfeição e rendimento. O princípio foi positivado na Constituição (art. 37, caput) pela Emenda n. 19, de 1998.

2.5.9. Princípio da Economicidade

Trata-se da verificação da eficiência das escolhas administrativas nas perspectiva da relação custo-benefício. Está positivado no art. 70, caput da Constituição de 1988.

2.5.10. Princípio da Motivação

Trata-se do dever de justificar os atos praticados. Devem ser apontados os fundamentos de fato e de direito e a correlação lógica entre as situações observadas e as providências tomadas. A motivação pode ser prévia oui contemporânea à prática do ato. A motivação pode não constar do ato, se presente no processo administrativo subjacente. Subsiste uma discussão acerca da motivação ser obrigatória somente para os atos vinculados ou para todos os atos (discricionários e vinculados). Observar o art. 50 da Lei n. 9.784, de 1999.

2.5.11. Princípio da Continuidade

Os serviços públicos não podem parar, porque não param as demandas da coletividade pelas utilidades neles presentes. Não se deve confundir continuidade com permanência. Afinal, alguns serviços, pela própria natureza, são intermitentes, a exemplo do eleitoral.

2.5.12. Princípio da Autotutela

O administrador deve policiar ou controlar os atos administrativos praticados. Impõe-se, diante de inconveniência e inoportunidade, a revogação do ato. Se existe ilegalidade presente, é o caso de invalidação por anulação. Neste sentido é a Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal ("A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial"). Conferir os arts. 53 a 55 da Lei n. 9.784, de 1999.

2.5.13. Princípio da Razoabilidade e Princípio da Proporcionalidade

Não há uniformidade de tratamento destes princípios. Diogenes Gasparini afirma que a proporcionalidade é apenas um aspecto da razoabilidade. Celso Antônio Bandeira de Mello, embora trate formalmente dos dois, consigna que a proporcionalidade é faceta da razoabilidade. Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que a razoabilidade exige proporcionalidade. Odete Medauar entende que é melhor englobar no princípio da proporcionalidade o sentido da razoabilidade. Lúcia Valle Figueiredo trata do princípio da proporcionalidade ao lado do da razoabilidade (como elementos distintos). Luís Roberto Barroso entende que os dois são conceitos próximos o suficiente para serem intercambiáveis.
A razoabilidade tem o sentido de coerência lógica nas decisões e medidas administrativas. A atuação administrativa não pode ser desarrazoada, ilógica ou incongruente. Deve ser a mais adequada para obter o fim legal (adequação entre os meios e os fins). Fica evidente o traço qualitativo.
Já a proporcionalidade apresenta o sentido de exercício da competência administrativa na extensão ou intensidade apropriadas ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade pública. Aqui ganha relevo o traço quantitativo.
Encontramos a utilização da razoabilidade nos ordenamentos jurídicos norte-americano e argentino. Os ordenamentos europeus, a exemplo do alemão e francês, operam com a proporcionalidade.
Acreditamos que razoabilidade e proporcionalidade são idéias, conceitos ou critérios ligados entre si, embora possuam sentidos próprios, na linha antes referida. Assim, preferimos falar em princípio da proporcionalidade em sentido amplo, desdobrado nos seguintes elementos (ou princípios):
(a) conformidade, adequação ou razoabilidade. O meio empregado deve guardar adequação, conformidade, aptidão, no sentido qualitativo, com o fim perseguido. Flagramos exatamente neste ponto o princípio da razoabilidade, na sua formulação corrente;
(b) necessidade. Não há medida ou caminho alternativo para chegar ao mesmo resultado com menor ônus a direito ou situação do atingido pelo ato;
(c) da proporcionalidade em sentido estrito. O que se perde com a medida tem menor relevo do que aquilo que se ganha.
Inegavelmente, são mecanismos ou institutos voltados para o controle da discricionariedade legislativa e administrativa.
O STF em várias decisões afirmou que o princípio da razoabilidade está implícito no art. 5o., inciso LIV da Constituição. Seria o "princípio do devido processo legal substantivo".
Já a Lei n. 9.784, de 1999, consagra expressamente os princípios da razoabiliade e da proporcionalidade no art. 2o., caput.
2.5.14. Princípio da Segurança Jurídica
Está relacionado com a previsibilidade do Direito e a estabilidade das relações jurídicas. A proibição da interpretação nova retroativa é um dos exemplos da efetivação do princípio (art. 2o., §2o., inciso XIII da Lei n. 9.784, de 1999).

CAPÍTULO 1 - DIREITO ADMINISTRATIVO. ORIGEM. OBJETO. CONCEITO

1.1. Origem
O início do século XIX marca o surgimento do direito administrativo como ramo autônomo da ciência do Direito. Anteriormente, o tratamento jurídico das funções administrativas do Estado estava inserido no direito comum, sem especificação ou preocupações próprias.
É comum a afirmação de que o direito administrativo nasceu com as Revoluções que puseram fim ao velho regime absolutista. Foi com o Estado de Direito que se cogitou de normas delimitadoras da organização e da ação do Poder Público.
Para a formação do direito administrativo foram fundamentais as contibuições do direito francês, do direito alemão e do direito italiano.
A delimitação do objeto, do método, dos institutos, dos princípios e do regime jurídico próprios do direito administrativo ocorreu, preponderantemente, na França. A jurisprudência do Conselho de Estado, órgão máximo da jurisdição administrativa, apartada da jurisdição comum (sistema da dualidade de jurisdição), foi a maior responsável pelos avanços da França nesta área.
No famoso caso Blanco, ocorrido em 1873, restou decido que a apreciação da responsabilidade civil do Estado, decorrente do atropelamento da menina Agnès Blanco por veículo da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo, deveria ser realizada pelos órgãos da jurisdição administrativa em termos publicísticos, afastado o direito civil, pela presença do Estado como parte.
1.2. Objeto
O objeto ou conteúdo do direito admnistrativo varia, assim como o Estado, no tempo e no espaço. Inicialmente, as atividades da Administração Pública abrangiam a segurança interna e externa e alguns serviços (públicos) essenciais. O crescimento das necessidades coletivas, segundo concepções políticas e econômicas bem definidas, centradas sobretudo no chamado Estado Social, alargou as funções administrativas do Poder Público. Os serviços públicos passaram a abranger serviços sociais, comerciais e industriais. O poder de polícia chegou a proteção ao meio ambiente e a defesa do consumidor. A atuação do Estado atingiu à esfera da atividade econômica de natureza privada. A atividade administrativa passou a incentivar a iniciativa privada de utilidade pública com subvenções, financiamentos, benefícios fiscais e outros. Em suma, a administração passou a abranger, num sentido bem amplo: fomento, polícia, serviço público e intervenção.
1.3. Conceito
O conceito de direito administrativo depende do critério adotado para formulá-lo. Neste sentido, encontramos os seguintes critérios principais:a) do serviço público;b) do Poder Executivo;c) das relações jurídicas (rege as relações entre a Administração e os administrados);d) teleológico (rege a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins);e) negativo ou residual (aquilo que não seja atividade legislativa ou judicial);f) da Administração Pública.
Vejamos duas definições:a) de Hely Lopes Meirelles: "conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realiza concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado".b) de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: "ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública".

 
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